這個判決也是最高行政法院依行政訴訟法第251條第2項，自行調查發現新理由，而將原判決廢棄，發回台北高等行政法院。
一、事實概要
新北市政府警察局刑事警察大隊辦理「102年度採集尿液檢體委外檢驗」採購，但卻特別對於廠商履約處所之設置地點特別規定應於臺北市或新北市地區內，被詮昕科技股份有限公司被認為有差別待遇。
【我個人也覺得這個條件訂得不太好，如果真的考慮運送便利，應該以交通時間為規範依據較佳；如果真的要用行政區劃，那與新北市臨接的基隆市、台北市、桃園市、宜蘭縣等，也都應該納入】
緣被上訴人辦理「102年度採集尿液檢體委外檢驗」採購 （下稱系爭採購案）公開招標公告（公告日：民國102年1月9日），上訴人主張本案招標文件「102年度採集尿液檢體委外檢驗數量、規格表」及「102年度採集尿液檢體委外檢驗契約」所載：「廠商之履約處所應符合行政院衛生署之認證及規範，存放檢體處所亦同，且履約處所之設置地點應於臺北市或新北市地區內。」之規定，違反政府採購法第1條政府採購應依公平公開原則之規定，且不符同法第22條規定不得採限制性招標原則，而對上訴人有差別待遇之嫌，於102年1月14日（發文日期）提出異議，經被上訴人於102年1月18日新北警刑行字第1023122647號函（下稱原處分）駁回其異議。上訴人不服，提起申訴，經申訴審議判斷駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，起本件上訴。
上訴人起訴主張：上訴人係位於臺中之廠商，已取得行政院衛生署食品藥物管理局（下稱食品藥物管理局）合格檢驗機構之認證，並曾執行被上訴人101年度濫用藥物尿液檢體委外檢驗，自具有履約能力；且臺灣交通便利，被上訴人以司法機關取證便利性或履約管理之執行為由，將履約處所設限在臺北市或新北市，排除其他廠商，違反政府採購法第1條公平、公開及合理原則。又法務部函頒之毒品檢驗分工表雖有分區選任檢驗機關之規定，然本件係尿液檢驗事件，與毒品不同。而全國類此採購實務，皆無類似本件之限制及要求，僅臺北市政府警察局（下稱臺北市警察局）101年度招標案設有類此限制，然該局於102年度招標案已刪除此限制。另被上訴人所述臺北市或新北市地區（下稱雙北地區）5家檢驗機構中，僅SGS濫用藥物臺北實驗室及臺灣尖端先進科技醫學股份有限公司2家廠有在市場上參與招標，其餘3家皆未參與，顯見本件限制已生不當限制競爭之效果云云。為此 ，求為判決：申訴審議判斷及原處分均撤銷。
被上訴人則以：系爭採購案所稱之履約能力，包括執行尿液檢體之檢驗、保管、運送安全監控及時效等，惟食品藥物管理局僅針對檢驗能力與效力為認證，未涵蓋本件所有履約條件，自不得以上訴人取得食品藥物管理局合格檢驗機構之認證，率認具備系爭採購案之履約能力。又系爭招標案係針對刑案之證物檢驗，與上訴人所舉定期對毒品列管人口為尿液檢驗之目的不同，不得等同論之。況臺北市警察局101年度尿液檢體委外檢驗招標案所定履約處所，亦與系爭採購案之規格相同。另法務部亦將全國毒品實務之檢驗，指定各區域部分機關並分區辦理，本件就履約處所有所限制，自無不當限制市場競爭之意。再者，目前經食品藥物管理局認可之檢驗機構共13家，其中雙北地區有5家，占合格檢驗機構近4成。故系爭採購案將履約處所設限於臺北市或新北市，並無造成市場壟斷或不公平對待，亦無差別待遇云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
二、高等行政法院見解
第一審的高等行政法院則認為，這個案子並不是只有考慮檢驗工作，還包括運送和保管，有其實務考量；再者，市場上符合此條件的廠商有三家以上，因此認為限制縣市條件並未違法。
第一審的高等行政法院則認為，這個案子並不是只有考慮檢驗工作，還包括運送和保管，有其實務考量；再者，市場上符合此條件的廠商有三家以上，因此認為限制縣市條件並未違法。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)依政府採購法第1條、第6條第1項、第2項及第26條第1項、第2項規定，可知政府採購法之立法目的，是為建立公平、公開之政府採購程序，以提升採購效率與功能，並確保採購品質。是採購機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，於不違反該法規定之範圍內，自得基於公共利益、採購效益或其他專業判斷之考量，為適當之採購決定。又政府採購法第26條第1項所稱採購應依功能或效益訂定招標文件，係指採購機關依其採購目的及其採購功能或效益之需求訂定招標文件，且合於正當理由，即符合該規定，而難認有違反同條第2項所定不得限制競爭之規定。
(二)被上訴人係因執行刑事司法案件之證物尿液委外檢驗而辦理系爭採購案，依招標文件「102年度採集尿液檢體委外檢驗數量、規格表」第3條履約方式及檢體證物監管要求及第4條履約處所（招標文件「102年度採集尿液檢體委外檢驗契約」第8條履約方式亦有與此相同規定內容）等規定可知，系爭採購案之履約內容，包括執行尿液檢體之檢驗、證物（尿液）之保管、運送安全監控等 ，非僅有執行尿液檢體之檢驗。則被上訴人審酌系爭招標案係針對刑事司法案件之證物（尿液）檢驗，其檢驗結果為論罪科刑之重要依據，與一般毒品防制所採預防性目的之檢驗不同；且被上訴人查獲毒品犯罪件數占全國最多，以往年度執行尿液檢體委外檢驗之履約管理，因路程及時間因素，已超出現有人員之執行能力，並發生排擠其他工作執行之情況，顯不符合成本及邊際效益等情，基於尿液檢體檢驗、保管 、運送安全、時效掌控及司法機關取證便利性，暨執行履約管理之實際需要等考量，而在本件招標文件規定「履約處所之設置地點應於臺北市或新北市地區內」，實為維護公共利益及確保採購效益，且合於正當理由，無違政府採購法第1條之公平原則，亦不生對上訴人為不合理差別待遇之情形。
(三)濫用藥物尿液檢驗及醫療機構認可管理辦法係就辦理濫用藥物尿液檢驗及醫療機構之認可與管理所為之規範，另濫用藥物尿液檢驗作業規則之規範及認可程序，亦僅要求檢驗機構之內部檢體監管作業，均不包括檢驗運送過程、檢驗處所以外之監管，自未涵蓋系爭採購案應具備之履約條件，即不得僅以取得食品藥物管理局合格檢驗機構之認證，率認具備系爭採購案之履約執行能力。又目前經食品藥物管理局認可之檢驗機構共13家，其中設置在雙北地區者即有5家，占合格檢驗機構近4成，則被上訴人考量檢體檢驗、保管、運送安全監控及司法機關取證之時效、便利性等要求，依照其地域性、便利性、監督及人力配置等需求，為維護公共利益及確保採購目的、效益之達成，將履約處所限制於雙北地區內，亦無造成市場壟斷或不公平對待之虞。上訴人指摘被上訴人將系爭採購案之履約地點設限於雙北地區內，違反政府採購法第1條公平正義原則，為不合理之差別待遇，且有不當限制競爭之違法，尚無足採等由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
(三)濫用藥物尿液檢驗及醫療機構認可管理辦法係就辦理濫用藥物尿液檢驗及醫療機構之認可與管理所為之規範，另濫用藥物尿液檢驗作業規則之規範及認可程序，亦僅要求檢驗機構之內部檢體監管作業，均不包括檢驗運送過程、檢驗處所以外之監管，自未涵蓋系爭採購案應具備之履約條件，即不得僅以取得食品藥物管理局合格檢驗機構之認證，率認具備系爭採購案之履約執行能力。又目前經食品藥物管理局認可之檢驗機構共13家，其中設置在雙北地區者即有5家，占合格檢驗機構近4成，則被上訴人考量檢體檢驗、保管、運送安全監控及司法機關取證之時效、便利性等要求，依照其地域性、便利性、監督及人力配置等需求，為維護公共利益及確保採購目的、效益之達成，將履約處所限制於雙北地區內，亦無造成市場壟斷或不公平對待之虞。上訴人指摘被上訴人將系爭採購案之履約地點設限於雙北地區內，違反政府採購法第1條公平正義原則，為不合理之差別待遇，且有不當限制競爭之違法，尚無足採等由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
三、最高行政法院見解
行政處分已執行完畢而無回復原狀之可能，則相對人不應提起撤銷訴訟，而應提起確認行政處分為違法之訴訟，始為適法。
本案提起行政訴訟時，標案已經依招標文件所載條件開標與決標確定，倘無撤銷決標或解除契約之重行辦理招標情事，則廠商對於機關辦理採購依政府採購法第75條第1項第1款規定，對招標文件規定提出異議，而為招標機關駁回異議之處分，即屬無回復原狀之可能，對之提起撤銷訴訟，因無法達到起訴之目的，而欠缺權利保護必要。
【若本案最後真的確認招標條件違法，那該怎麼辦呢？其實最高法院這個見解好像也不完全有道理。例如連接大小金門的金門大橋工程，當初也是次低標廠商不符決標結果提出申訴，工程會審議判斷原決標結果應撤銷，當時得標廠商已經開始施工了，最後的結果真的是重新辦招標換廠商。】
按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願程序後，得向高等行政法提起撤銷訴訟；惟如行政處分已執行完畢而無回復原狀之可能，則應提起確認行政處分為違法之訴訟，始為適法。此觀諸行政訴訟法第4條第1項、第6條第1項規定自明。
次按「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之……。」同法第125條亦有規定。
準此，對於已執行完畢而無回復原狀可能之行政處分，以其違法，損害其權利或法律上利益；或於撤銷訴訟進行中，行政處分如有已執行完畢而無回復原狀可能時，行政法院審判長應盡闡明義務，使當事人為正確訴訟種類之選擇，並進行事實上及法律上適當完全之辯論，始符行政訴訟法第125條規定之本旨，如未盡闡明義務，訴訟程序即構成重大瑕疵而有違誤。
又按「（第1項）廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：一、對招標文件規定提出異議者，為自公告或邀標之次日起等標期之4分之1，其尾數不足1日者，以1日計。但不得少於10日。……（第2項）招標機關應自收受異議之次日起15日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。」「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第2項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。」為政府採購法第75條第1項第1款、第2項及同法第76條第1項所規定。
依上，廠商認招標機關辦理採購所提出之招標文件違反法令，於限期內提出異議，招標機關如認招標文件之內容違反法令，得為變更或補充招標文件內容等適當之處理；但招標機關認為招標文件之內容並未違反法令，即應駁回其異議，並依原招標文件之內容，進行開標與決標。又招標機關依招標文件所載條件進行開標與決標確定後，如無撤銷決標或解除契約之重行辦理招標情事，則廠商對於機關辦理採購依政府採購法第75條第1項第1款規定，對招標文件規定提出異議，而為招標機關駁回異議之處分，即屬無回復原狀之可能，對之提起撤銷訴訟，因無法達到起訴之目的，而欠缺權利保護必要。
（四）查上訴人主張被上訴人辦理系爭採購案之公開招標，其招標文件「102年度採集尿液檢體委外檢驗數量、規格表」及「102年度採集尿液檢體委外檢驗契約」所載：「廠商之履約處所應符合行政院衛生署之認證及規範，存放檢體處所亦同，且履約處所之設置地點應於臺北市或新北市地區內。」之規定，違反政府採購法第1條政府採購應依公平公開原則之規定，且不符同法第22條規定不得採限制性招標原則，而對上訴人有差別待遇之嫌，於102年1月14日提出異議，經被上訴人於102年1月18日新北警刑行字第1023122647號函（原處分）駁回其異議。上訴人不服，提起申訴，經申訴審議判斷駁回，提起行政訴訟，為原審所認定之事實。
原判決依其調查證據之結果，認被上訴人將系爭採購案之履約地點設限於雙北地區內，並未違反政府採購法第1條公平正義原則，且無不合理之差別待遇，亦無不當限制競爭之違法，原處分尚無違誤，而駁回上訴人在原審之訴，雖非無見；然查，系爭採購案依被證9決標公告，已於102年2月5日開標與決標，並於102年3月25日為決標公告。基此，上訴人於102年6月19日提起本件訴訟，因系爭採購案已完成決標，原處分似已無回復原狀之可能，上訴人提起撤銷訴訟，聲明請求判決申訴審議判斷及原處分均撤銷，能否達到上訴人起訴之目的，顯有疑義。是本件訴訟因系爭採購案已為決標，原處分是否因此而無回復原狀之可能？此一事實，攸關上訴人提起本件撤銷之訴，是否欠缺權利保護必要；上訴人是否應為訴之變更；及行政法院審判長是否已盡闡明義務之認定。從而，原審未就言詞辯論終結時，系爭採購案是否有撤銷決標或解除契約而重行辦理招標之事實，予以認定；亦未就上訴人提起本件撤銷訴訟，有無權利保護必要，於理由中說明，即依上訴人前開聲明作成判決，自有可議。
（五）上訴人以原判決違背法令提起上訴，雖非持上開理由，惟依行政訴訟法第251條第2項規定，本院於調查上開違法事項時，原得不受上訴理由之拘束。核原判決既有如上可議，應認上訴人之上訴為有理由。此外，本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院並無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
準此，對於已執行完畢而無回復原狀可能之行政處分，以其違法，損害其權利或法律上利益；或於撤銷訴訟進行中，行政處分如有已執行完畢而無回復原狀可能時，行政法院審判長應盡闡明義務，使當事人為正確訴訟種類之選擇，並進行事實上及法律上適當完全之辯論，始符行政訴訟法第125條規定之本旨，如未盡闡明義務，訴訟程序即構成重大瑕疵而有違誤。
又按「（第1項）廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：一、對招標文件規定提出異議者，為自公告或邀標之次日起等標期之4分之1，其尾數不足1日者，以1日計。但不得少於10日。……（第2項）招標機關應自收受異議之次日起15日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。」「廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第2項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。」為政府採購法第75條第1項第1款、第2項及同法第76條第1項所規定。
依上，廠商認招標機關辦理採購所提出之招標文件違反法令，於限期內提出異議，招標機關如認招標文件之內容違反法令，得為變更或補充招標文件內容等適當之處理；但招標機關認為招標文件之內容並未違反法令，即應駁回其異議，並依原招標文件之內容，進行開標與決標。又招標機關依招標文件所載條件進行開標與決標確定後，如無撤銷決標或解除契約之重行辦理招標情事，則廠商對於機關辦理採購依政府採購法第75條第1項第1款規定，對招標文件規定提出異議，而為招標機關駁回異議之處分，即屬無回復原狀之可能，對之提起撤銷訴訟，因無法達到起訴之目的，而欠缺權利保護必要。
（四）查上訴人主張被上訴人辦理系爭採購案之公開招標，其招標文件「102年度採集尿液檢體委外檢驗數量、規格表」及「102年度採集尿液檢體委外檢驗契約」所載：「廠商之履約處所應符合行政院衛生署之認證及規範，存放檢體處所亦同，且履約處所之設置地點應於臺北市或新北市地區內。」之規定，違反政府採購法第1條政府採購應依公平公開原則之規定，且不符同法第22條規定不得採限制性招標原則，而對上訴人有差別待遇之嫌，於102年1月14日提出異議，經被上訴人於102年1月18日新北警刑行字第1023122647號函（原處分）駁回其異議。上訴人不服，提起申訴，經申訴審議判斷駁回，提起行政訴訟，為原審所認定之事實。
原判決依其調查證據之結果，認被上訴人將系爭採購案之履約地點設限於雙北地區內，並未違反政府採購法第1條公平正義原則，且無不合理之差別待遇，亦無不當限制競爭之違法，原處分尚無違誤，而駁回上訴人在原審之訴，雖非無見；然查，系爭採購案依被證9決標公告，已於102年2月5日開標與決標，並於102年3月25日為決標公告。基此，上訴人於102年6月19日提起本件訴訟，因系爭採購案已完成決標，原處分似已無回復原狀之可能，上訴人提起撤銷訴訟，聲明請求判決申訴審議判斷及原處分均撤銷，能否達到上訴人起訴之目的，顯有疑義。是本件訴訟因系爭採購案已為決標，原處分是否因此而無回復原狀之可能？此一事實，攸關上訴人提起本件撤銷之訴，是否欠缺權利保護必要；上訴人是否應為訴之變更；及行政法院審判長是否已盡闡明義務之認定。從而，原審未就言詞辯論終結時，系爭採購案是否有撤銷決標或解除契約而重行辦理招標之事實，予以認定；亦未就上訴人提起本件撤銷訴訟，有無權利保護必要，於理由中說明，即依上訴人前開聲明作成判決，自有可議。
（五）上訴人以原判決違背法令提起上訴，雖非持上開理由，惟依行政訴訟法第251條第2項規定，本院於調查上開違法事項時，原得不受上訴理由之拘束。核原判決既有如上可議，應認上訴人之上訴為有理由。此外，本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院並無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
