促進民間參與公共建設法-第18條研讀筆記

第18條 民間機構興建公共建設，需穿越公有、私有土地之上空或地下，除其他法律另有規定外，應與該土地管理機關或所有權人就其需用之空間範圍，協議設定地上權。其屬公有土地而協議不成時，得由民間機構報請主辦機關核轉行政院核定，不受土地法第二十五條之限制。其屬私有土地而協議不成時，準用徵收規定取得地上權後，租與民間機構使用，其租金優惠準用第十五條第一項及第二項之規定。 前項土地因公共建設路線之穿越，致不能為相當使用時，土地所有權人得自施工之日起至開始營運後一年內，向主辦機關申請徵收土地所有權，主辦機關不得拒絕；其徵收補償地價，依第十六條規定，並於扣除原設定地上權取得之對價後補償之。其所增加之土地費用，應計入公共建設成本中。 前二項土地上空或地下使用之程序、使用範圍、界線之劃分及地上權之設定、徵收、補償、登記及審核之辦法，由中央目的事業主管機關會同內政部定之。

本條一樣是由加速促參案件建設之角度出發。促參公共建設若有採高架或隧道通過之建築方式者，工程上須通過公有、私有土地之上空或地下，如無撥用公有土地或徵收私有土地之必要，可協議設定地上權，除可減少對地主所有權之衝擊，需地機關亦可節省用地費用。故立法者參照大眾捷運法第19條[1]及獎勵民間參與交通建設條例第19條[2]規定，於本條第1項明定設定地上權或徵收取得地上權之規定，以利主辦機關取得公有、私有土地之地上權，提供民間機構順利進行公共建設之興建。

但若本條第1項之土地被設定或徵收地上權後，導致地主就該土地不能為相當使用，則土地所有權人得自施工之日起至開始營運後一年內，向主辦機關申請徵收土地所有權，主辦機關不得拒絕，而因此所增加之土地費用，應計入公共建設成本中。

本條於104年12月30日修法時，主要是考量「下水道法」第14條第1項[3]規定，下水道機構因工程上之必要，得在公、私有土地下埋設管渠或其他設備，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕。因「污水下水道」屬本法第3條第1項第3款之設施，立法者考量「下水道法」第14條第1項規定更能加速促參案件之進行，故於原條文第1項增訂「除其他法律另有規定外」。

本條規定個人認為有下列風險或疑問需要進一步瞭解：

一、本條第1項規定，民間機構興建公共建設，如需穿越私有土地之上空或地下，民間機構應先與所有權人協議設定地上權；若協議不成，則由政府準用徵收規定取得地上權後，租與民間機構使用，其租金優惠準用第15條第1項及第2項之規定。這樣一來，有無可能導致民間機構缺乏與私有土地所有權人積極協議設定地上權之動機？再者，即便與土地所有權人協議設定地上權，也可能因民間機構還有報請主辦機關徵收規定撐腰，致使土地所有權人難以取的與市場相當之租金或對價，無形中影響了私有土地所有權人之權益。

二、本條第2項規定，土地所有權人得自施工之日起至開始營運後一年內才向主辦機關申請徵收土地所有權，且主辦機關不得拒絕；而因此所增加之土地費用，應計入公共建設成本中。但既然已經開始施工，表示促參案契約早已簽訂，做為各種租金、權利金或回饋金等計算基礎之建設成本早已確定，現在因為地主申請徵收，有無可能導致契約又需重新議定？再者，徵收為政府辦理，用的是政府的公帑，

三、有無可能產生這種風險：由民間機構先另行以其他名義人預先購買特定土地，然後再刻意設計公共建設通過該土地上空或地下，再故意於協議設定地上權時，約定一個偏高的回報，藉此墊高民間機構的成本，進而減少提供主辦機關回饋金？

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[1] 大眾捷運法第19條第1、2項：「Ⅰ大眾捷運系統因工程上之必要，得穿越公、私有土地及其土地改良物之上空或地下，或得將管、線附掛於沿線之建物上。但應擇其對土地及其土地改良物之所有人、占有人或使用人損害最少之處所及方法為之，並應支付相當之補償。Ⅱ前項須穿越私有土地及其土地改良物之上空或地下之情形，主管機關得就其需用之空間範圍，在施工前，於土地登記簿註記，或與土地所有權人協議設定地上權，協議不成時，準用土地徵收條例規定徵收取得地上權。」

[2] 獎勵民間參與交通建設條例第19條第1項：「民間機構興建本條例所獎勵之交通建設，需穿越公、私有土地之上空或地下，應與該土地管理機關或所有權人就其需用之空間範圍協議取得地上權。其屬公有土地而協議不成時，得由民間機構報請主管機關核轉行政院核定，不受土地法第二十五條之限制；其屬私有土地而協議不成時，準用徵收規定取得地上權後，租與民間機構使用，其租金優惠準用第十條之規定。」

[3] 下水道法第14條第1項：「下水道機構因工程上之必要，得在公、私有土地下埋設管渠或其他設備，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕。但應擇其損害最少之處所及方法為之，並應支付償金。如對處所及方法之選擇或支付償金有異議時，應報請中央主管機關核定後為之。」

促進民間參與公共建設法-第17條研讀筆記

第17條 依公共建設之性質有加速取得前條重大公共建設所需用地之必要時，主辦機關得協調公有土地管理機關或公營事業機構依法讓售其管理或所有之土地，以利訂定開發計畫，依法開發、處理，並提供一定面積之土地、建築物，准由未領補償費之被徵收土地所有權人就其應領補償費折算土地、建築物領回。 前項公有土地之開發或處理，不受土地法第二十五條、國有財產法第二十八條及地方政府公產管理法令之限制。其由被徵收土地所有權人折算土地、建築物領回時，並不受國有財產法第七條及預算法第二十五條之限制。 第一項被徵收土地未領地價之補償費及開發土地後應領土地、建築物之計價，應以同一基準折算之。申請時，應於土地徵收公告期間內檢具相關證明文件，以書面向該管直轄市或縣（市）政府具結不領取補償費，經轉報主辦機關同意者，視為地價已補償完竣。 第一項開發、處理及被徵收土地所有權人領回土地、建築物之折算計價基準辦法及其施行日期，由主辦機關會商有關機關擬訂，報請行政院核定之。

本條係延續第16條之規定，當重大公共建設因需地而徵收私有土地後，被徵收土地所有權人可選擇領取補償費或領回經折算之土地、建築物。而這些土地與建築物，則是來自主辦機關協調公有土地管理機關或公營事業機構依法讓售其管理或所有之土地後，另訂開發計畫依法開發、處理而得。

同樣地，本條第2項亦為解除許多現行規定束縛提供法源基礎，除了已經出現多次的土地法第25條、國有財產法第28條及地方政府公產管理法令之限制外，另外還有國有財產法第7條[1]及預算法第25條[2]。由於本條所設想的情境是「有加速取得重大公共建設所需用地之必要」，而政府收支原則上均需先完成預算程序後方能為之，故本條第2項後段主要是解除政府預算程序的限制。

本條第3項是有關價格計算基準及被徵收土地所有權人應具結等細節性規定；本條第4項則授權主辦機關會商有關機關擬訂相關作業辦法。不過值得注意的是，本法迄今（2017.7.5），相關作業辦法尚未訂出，是否因為本條規定實務上有執行困難，尚待進一步研究。

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[1]國有財產法第7條：「Ⅰ國有財產收益及處分，依預算程序為之；其收入應解國庫。Ⅱ凡屬事業用之公用財產，在使用期間或變更為非公用財產，而為收益或處分時，均依公營事業有關規定程序辦理。」

[2]預算法第25條：「Ⅰ政府不得於預算所定外，動用公款、處分公有財物或為投資之行為。Ⅱ違背前項規定之支出，應依民法無因管理或侵權行為之規定請求返還。」

促進民間參與公共建設法-第16條研讀筆記

第16條 公共建設所需用地為私有土地者，由主辦機關或民間機構與所有權人協議以市場正常交易價格價購。價購不成，且該土地係為舉辦政府規劃之重大公共建設所必需者，得由主辦機關依法辦理徵收。 前項得由主辦機關依法辦理徵收之土地如為國防、交通或水利事業因公共安全急需使用者，得由主辦機關依法逕行辦理徵收，不受前項協議價購程序之限制。 主辦機關得於徵收計畫中載明辦理聯合開發、委託開發、合作經營、出租、設定地上權、信託或以使用土地之權利金或租金出資方式，提供民間機構開發、興建、營運，不受土地法第二十五條、國有財產法第二十八條及地方政府公產管理法令之限制。 本法施行前徵收取得之公共建設用地，得依前項規定之方式，提供民間機構開發、興建、營運，不受土地法第二十五條、國有財產法第二十八條及地方政府公產管理法令之限制。 徵收土地之出租及設定地上權，準用前條第一項及第二項租金優惠之規定。

本法第15條係規範公共建設所需用地為公有土地之處理方式，本條則是規範當公共建設所需用地為私有土地之處理方式。本條第1項及第2項主要參考土地徵收條例第11條第1項[1]所擬定；第3項及第5項的目的則是使價購或徵收到的土地，能與本法第15條為一致性之處理，且第3項亦係參考土地徵收條例第56條第1項[2]所擬定；第4項則是為本法施行前所徵收土地建立溯及既往的特別規定，同時亦可與土地徵收條例第56條第2項[3]配合。

依土地徵收條例第11條第1項規定，公共建設需用私人土地時，原則上應優先與所有權人協議價購或以其他方式取得，僅在下列情況下始得申請辦理徵收：（1）所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者；或是（2）國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者。換言之，徵收係取得土地之最後手段，必須謹慎為之。

個人以為，本條第2項條文內容，倘能於「前項得由主辦機關依法辦理徵收之土地如為國防、交通或水利事業因公共安全急需使用者」加上「且未及與所有權人協議」之條件，應當較為週延。另外，本法第3條所稱的14種公共建設類型中，並沒有國防相關建設，但本條第2項卻將國防納為可逕行辦理徵收之使用類型之一，顯得相當突兀。

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[1] 土地徵收條例第11條第1項：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」

[2] 土地徵收條例第56條第1項：「徵收之土地，得於徵收計畫書載明以信託、聯合開發、委託開發、委託經營、合作經營、設定地上權或出租提供民間機構投資建設。」

[3] 土地徵收條例第56條第2項：「本條例施行前申請徵收之土地，經申請中央主管機關備案者，得依前項規定之方式提供民間機構投資建設。」

促進民間參與公共建設法-第15條研讀筆記

第15條 公共建設所需用地為公有土地者，主辦機關得於辦理撥用後，訂定期限出租、設定地上權、信託或以使用土地之權利金或租金出資方式提供民間機構使用，不受土地法第二十五條、國有財產法第二十八條及地方政府公產管理法令之限制。其出租及設定地上權之租金，得予優惠。 前項租金優惠辦法，由內政部會同主管機關定之。 民間機構依第八條第一項第六款開發公共建設用地範圍內之零星公有土地，經公共建設目的事業主管機關核定符合政策需要者，得由出售公地機關將該公有土地讓售予民間機構使用，不受土地法第二十五條及地方政府公產管理法令之限制。

國有財產法第28條[1]規定公用財產原則上不得為任何處分或擅為收益；土地法第25條[2]規定地方政府所管公有土地，原則上不得處分或設定負擔或為超過10年期間之租賃；但實務上許多促參案件之推動，不僅需在一定期限內有效率地取得土地，且契約期限可能長達數十年以上，而這兩個條文雖然都設有例外規定，但核定程序較為複雜冗長，缺乏效率。特別是土地法第25條的除外規定，尚須經過地方民意機關同意，增加許多變數及風險，顯然難以符合促參案件需求，故本條文特別排除國有財產法第28條及土地法第25條之限制。

本法第8條第1項第6款為「配合國家政策，由民間機構自行備具私有土地投資新建，擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運」之BOO模式，本條第2項特別規定民間機構採BOO模式時，所需用地範圍內之零星公有土地經公共建設目的事業主管機關核定符合政策需要者，得由出售公地機關將該公有土地讓售予民間機構使用。不過，所謂「零星公有土地」之認定，除了在某些個案[3]中因公有土地面積占所需用地比例明顯偏高（超過50％）致不得認定為「零星公有土地」外，目前尚乏明確認定標準[4]，未來可能產生爭議。

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[1]國有財產法第28條：「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。但其收益不違背其事業目的或原定用途者，不在此限。」

[2]土地法第25條：「直轄市或縣（市）政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分或設定負擔或為超過十年期間之租賃。」

[3] 如行政院公共工程委員會96年1月15日    工程技字第09600004320號函說明三：「…旨揭案件土地範圍夾雜公、私有土地，且國有土地範圍面積占總面積之56％，自非促參法第15條第3項所稱之『零星公有土地』」。

[4] 根據財政部105年8月10日台財促字第10525512790號函說明二後段：「…查促參法並未就該法第15條第3項規定之『零星公有土地』有所定義…」顯示財政部目前也未提出明確的認定標準。

促進民間參與公共建設法-第14條研讀筆記

第14條 公共建設所需用地涉及都市計畫變更者，主辦機關應協調都市計畫主管機關依都市計畫法第二十七條規定辦理迅行變更；涉及非都市土地使用變更者，主辦機關應協調區域計畫主管機關依區域計畫法令辦理變更。 前項屬重大公共建設案件所需用地，依法應辦理環境影響評估、實施水土保持之處理與維護者，應依都市計畫法令及區域計畫法令，辦理平行、聯席或併行審查。

本條規定土地利用程序變更事宜，原係參照「獎參條例」第9條第1項訂定。為協助民間機構取得興建公共建設所需土地，若公共建設所需用地涉及都市計畫變更，主辦機關應協調都市計畫主管機關，依都市計畫法第27條[1]規定辦理迅行變更。由都市計畫法第27條規定觀之，適用於促參者應為都市計畫法第27條第1項第3款及第4款。若公共建設所需用地涉及非都市土地使用變更，主辦機關應協調區域計畫主管機關依區域計畫法令辦理變更。

另外，符合本法重大公共建設範圍之案件，其用地涉及土地使用變更，依法應辦理環境影響評估、水土保持者，得依都市計畫法第27條之2、重大投資開發案件都市計畫聯席審議作業辦法，及非都市土地使用管制規則第17條規定，辦理平行、聯席或併行審查作業，以簡化相關流程及時間。

本條第2項所指「平行、聯席或併行審查」作業，係規定於都市計畫法第27條之2及非都市土地使用管制規則第17條中。根據都市計畫法第27條之2[2]規定，重大投資開發案件，涉及都市計畫之擬定、變更，依法應辦理環境影響評估、實施水土保持之處理與維護者，其提高行政效率之方式有平行作業、聯合作業及聯席會議。另依非都市土地使用管制規則第17條[3]規定，申請土地開發需經環境影響評估、水土保持或區域計畫擬定等主管機關審查者，得採併行方式辦理。

不過，除了「平行、聯席或併行審查」作業外，都市計畫法第27條之2還提到了「聯合作業」，若本條第2項文字能納入當更為週延。

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[1]都市計畫法第27條規定：「Ⅰ都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。Ⅱ前項都市計畫之變更，內政部或縣（市）（局）政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更」。

[2]都市計畫法第27條之2：「Ⅰ重大投資開發案件，涉及都市計畫之擬定、變更，依法應辦理環境影響評估、實施水土保持之處理與維護者，得採平行作業方式辦理。必要時，並得聯合作業，由都市計畫主管機關召集聯席會議審決之。Ⅱ前項重大投資開發案件之認定、聯席審議會議之組成及作業程序之辦法，由內政部會商中央環境保護及水土保持主管機關定之」。

[3]非都市土地使用管制規則第17條：「Ⅰ申請土地開發者於目的事業法規另有規定，或依法需辦理環境影響評估、實施水土保持之處理及維護或涉及農業用地變更者，應依各目的事業、環境影響評估、水土保持或農業發展條例有關法規規定辦理。Ⅱ前項環境影響評估、水土保持或區域計畫擬定等主管機關之審查作業，得採併行方式辦理，其審議程序如附表二及附表二之一」。