第29條
公共建設經甄審委員會評定其投資依本法其他獎勵仍未具完全自償能力者,得就其非自償部分,由主辦機關補貼其所需貸款利息或按營運績效給予補貼,並於投資契約中訂明。
主辦機關辦理前項公共建設,其涉及中央政府預算者,實施前應將建設計畫與相關補貼,報請行政院核定;其未涉及中央政府預算者,得依權責由主辦機關自行核定。
第一項之補貼應循預算程序辦理。
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對於未具自償性之專案,政府為提供公共服務,固然應予支持或資助,但不適當的補助容易破壞專案融資之誘因機制,引發投機行為,降低專案效率。因而政府給予補助時,應慎重考慮補助之時機與方式,方能促使民間經營者提昇專案興建及營運品質,追求特許公司及民眾之共同利益。
本條於89年2月9日制訂時,係參照「獎參條例」第25條[1]規定,因此本條第1項原本規定「公共建設經甄審委員會評定其投資依本法其他獎勵仍未具完全自償能力者,得就其非自償部分,由主辦機關補貼其所需貸款利息或投資其建設之一部。」但是因為「投資其建設之一部」在許多案例中衍生爭議,因此在104年12月30日修法時,將「投資其建設之一部」刪除,並參照英國推行Private Finance Initiative(PFI)模式所採用影子費率(Shadow
Toll)之機制,在營運開始後,方由政府依據專案營運績效給予補貼,並規定應於投資契約中訂明,確保權利義務之明確,以及甄審的公平性。
「影子費率」(Shadow Toll)主要是針對無法(或難以)透過使用者付費達成收支平衡的促參案件,先由政府與民間機構雙方協商,計算出一個「影子費率」並載入契約中。在民間機構營運期間,由政府直接依約支付費用給民間機構,再由政府以較低的價格向使用者收費;或是民間機構向使用者收取較低的費用,政府另外給予民間機構補貼。
自償(Self-Liquidating)係財政學的概念,用於闡述政府辦理具「自償性的計畫案」未來的營收(或兼具擴大稅基效果)可支持建設期的投資成本;即政府無須用增加稅率或額外的稅源,來償付該計畫案的經費支出。
依照本法施行細則第43條第1項,「自償能力」係指「民間參與公共建設計畫評估年期內各年現金流入現值總額,除以計畫評估年期內各年現金流出現值總額之比例」。計算自償率的目的在於區分國庫與辦理計畫單位的財務責任,並作為政府編列預算之基礎。
在促參案中,計算自償率的目的在於劃分計畫案由民間投資的額度(即自償部分)與政府投資或補貼額度(即非自償部分)。
政府基於施政需要所核定之公共建設,於無法完全自償時,政府得由其外部效益所得,對該公共建設提供財物支持,以提高投資誘因,達到獎勵投資之目的。綜觀整個促參法,當促參計畫自償率不足時,政府財務支持之方式有三種:
1. 政府出資或捐助參與民間機構之股本(促參法第4條第2項)
2. 政府補貼貸款利息或按營運績效給予補貼(促參法第29條第1項)
3. 以有償之BTO方式辦理(第8條第1項第3款)
特別須注意的是,促參計畫的財務分析相當專業、複雜,其可行性不能僅憑自償率,尚須經財源籌措與償債能力分析等檢視才能確定。實務上,當營運期較長時,財務參數多具有高度不確定性,可能導致其計算欠缺客觀依據,甚至淪為純粹數字遊戲,衍生爭議。因此,比較務實的作法,應該是承認財務計畫具有不確定風險,而在契約中保留相對應的彈性調整條款。
[1] 獎勵民間參與交通建設條例第25條:「Ⅰ本條例所獎勵之交通建設,經甄審委員會評定其建設投資依本條例其他獎勵仍未具完全之自償能力者,得就其非自償部分由政府補貼其所需貸款利息或投資其建設之一部。Ⅱ前項補貼利息或投資建設辦法,由交通部會同財政部擬訂,報請行政院核定之。Ⅲ第一項補貼利息及投資建設,由主管機關編列預算為之。」
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